Viite: Hankkeen VM187:00/2021 lausunto
Valtiovarainministeriö on pyytänyt Keskuskauppakamarilta lausuntoa komission 22.12.2021 antamasta direktiiviehdotuksesta, jolla luodaan säännöt estämään pöytälaatikkoyhtiöiden käyttämistä veronkiertotarkoituksiin ja lisätään hallinnollista yhteistyötä koskevaan direktiivin tarvittavat säännöt tietojenvaihdosta. Direktiiviehdotus perustuu komission 18.5.2021 julkaisemaan tiedonantoon 2000-luvun yritysverotuksesta. Tiedonannon mukaan tarvitaan lisää toimia sellaisten yhtiöiden ja rakenteiden torjumiseksi, joiden perustamisen pääasiallisena tarkoituksena on pienentää verovelvollisuutta tai peitellä konsernin epäasianmukaista toimintaa tai operaatioita, joihin kyseiset yhtiöt osallistuvat ja joihin ei liity läsnäoloa eikä todellista taloudellista toimintaa maissa, joihin ne ovat sijoittautuneet.
Keskuskauppakamari kiittää lausuntopyynnöstä. Lausunnon pääkohdat ovat seuraavat:
- Ehdotettu sääntely on päällekkäistä nykyisin voimassa olevan ja lähivuosina voimaan tulevan lainsäädännön kanssa. Päällekkäinen sääntely kuormittaa sekä yrityksiä että julkishallintoa, ja sitä tulee välttää.
- Keskuskauppakamarin näkemyksen mukaan suomalaiset holdingyhtiöt ja suomalaisten konsernien muissa EU-maissa sijaitsevat holdingyhtiöt pääsääntöisesti vapautuisivat ehdotetuista veroseuraamuksista jossain vaiheessa monimutkaista raportointiprosessia, mutta dokumentointi, raportointi ja vapautushakemukset kuormittaisivat turhaan niin yrityksiä kuin Verohallintoakin.
- Hallinnollinen taakka olisi kohtuuton ottaen huomioon kotimaisten pöytälaatikkoyhtiöiden rajalliset ja yleisesti tiedossa olevat verosuunnittelumahdollisuudet sekä lisäksi Suomen kaltaisen pienen valtion Verohallinnon käytettävissä olevat resurssit pöytälaatikkoyritysten tapauskohtaiseen tarkasteluun. Direktiiviehdotuksen jatkovalmistelussa sääntely tulisi kohdistaa tarkemmin tunnistettaviin riskirakenteisiin.
- Jos tarkoituksena on muuttaa nykyistä oikeustilaa holdingyhtiöiden verokohtelusta Suomessa, tämä tulisi tehdä avoimen lainsäädäntöprosessin kautta, eikä jättää direktiiviehdotuksen tulkinnanvaraisesti muotoiltuja säännöksiä verotus- ja oikeuskäytännössä täsmennettäväksi.
- Sääntelyn soveltamatta jättämisestä määrättävien sanktioiden olisi oltava kohtuullisia.
Sääntelyn päällekkäisyys
Vaikka EU:ssa ei tällä hetkellä ole erityistä sääntelyä pöytälaatikkoyhtiöitä koskien, suomalaiset pöytälaatikkoyhtiöt ovat jo nykyisin muun muassa veronkiertoa, veropohjan rapautumista ja verosopimusten väärinkäyttöä ehkäisevän sääntelyn piirissä. Sääntelyn viimeaikaiset lisäykset, kuten monenkeskinen yleissopimus, veronkiertodirektiivin toimeenpano, raportoitavia rajatylittäviä järjestelyjä koskeva sääntely sekä valmistelussa olevat vähimmäisveromalli ja julkinen verotietojen maakohtainen raportointi koskevat myös varsinkin suuriin konserneihin kuuluvia pöytälaatikkoyhtiötä.
Direktiiviehdotuksessa ei ole juurikaan käsitelty ehdotetun sääntelyn päällekkäisyyttä muun EUvero-oikeuden ja kansainvälisen verotuksen sääntelyn kanssa. Direktiiviehdotuksesta ei esimerkiksi ilmene, soveltuisiko nyt ehdotettu sääntely niihin pöytälaatikkoyhtiöihin, jotka veronkiertodirektiivin nojalla katsotaan jo nyt väliyhteisöiksi ja verotetaan osakkaan tasolla, ja jos soveltuisi, niin mikä olisi säännösten keskinäinen soveltamisjärjestys.
Keskuskauppakamari katsoo, että kokonaan uuden sääntelyn valmistelussa tulisi ottaa asianmukaisesti huomioon jo voimaan tulleet tai lähivuosina voimaan tulevat muutokset ja arvioida ensin niiden vaikutukset pöytälaatikkoyhtiöihin. Uudet toimenpiteet tulisi kohdistaa tarkkarajaisesti mahdollisesti tunnistettaviin muun sääntelyn katvealueisiin, esimerkiksi direktiiviluonnoksessa riskirakenteiksi mainittuihin trustimuotoisiin pöytälaatikkoyhtiöihin, taikka sellaisiin pöytälaatikkoyhtiöihin, joita tosiasiallisesti voidaan käyttää epäasianmukaisen toiminnan tai operaatioiden peittelyyn.
Keskuskauppakamari korostaa, että päällekkäinen sääntely kuormittaa sekä yrityksiä että julkishallintoa, ja sitä tulee välttää.
Holdingyhtiöiden käyttöön liittyvät liiketaloudelliset syyt
Keskuskauppakamari toteaa, että pöytälaatikkoyritysten olemassaololle on useita verotukseen liittymättömiä syitä:
- Jos kaksi sijoittajaa tekee yhdessä sijoituksen, tällaisissa joint venture -rakenteissa käytetään tyypillisesti holdingyhtiörakennetta omistajien keskinäisten suhteiden järjestelemiseksi.
- Senior-lainat voidaan haluta eriyttää junior-lainoista erilliseen yhtiöön, tai holdingrakenteen käyttöön on vakuuksiin liittyviä syitä.
- Yrityksen johdon osakeomistus toteutetaan usein holdingyhtiön kautta.
- Jos konserni perustaa tytäryhtiön korkeamman riskitason maahan, emoyhtiön ja liiketoimintaa harjoittavan yhtiön välille perustetaan tyypillisesti holdingyhtiöitä niin sanotuiksi tulppayhtiöiksi vastuunrajoitustarkoituksessa, jotta mahdollisesti tulevat vaateet eivät kohdistu suoraan emoyhtiöön.
- Erityisesti aiemmin holdingyhtiöitä on perustettu myös verokonsolidointia varten. Tällaisia konsernirakenteita ei välttämättä pureta, vaikka ne osoittautuisivat tarpeettomiksi, sillä rajat ylittävät fuusiot vievät aikaa ja maksavat paljon.
- Ylimääräisiä holdingyhtiöitä on saattanut tulla konserniin yrityskauppojen myötä.
- Konserniyritys voi jäädä tyhjäksi pöytälaatikkoyhtiöksi, jos alkuperäinen suunnitelma liiketoiminnan aloittamisesta venyy tai muuttuu, taikka yrityksen toiminta on lopetettu.
Keskuskauppakamari toteaa, että direktiiviehdotuksessa pöytälaatikkoyhtiöitä käsitellään yksipuolisesti, eikä liiketaloudellisista syistä perustettuja holdingrakenteita ole huomioitu riittävästi ehdotetussa 6 artiklassa, jossa raportointivelvoitteiden piiriin joutuvat pöytälaatikkoyhtiöt määritellään. Myös liiketaloudellisista syistä perustettujen holdingyhtiöiden toiminta on luonteeltaan sellaista, että nyt ehdotetuissa 6 ja 7 artiklassa säädetyt substanssivaatimukset eivät välttämättä täyty.
Keskuskauppakamari katsoo, että liiketaloudelliset syyt holdingrakenteiden käyttöön on tunnistettava ja sääntely on suunniteltava siten, ettei liiketaloudellisista syistä perustetuille holdingyhtiöille aiheudu sääntelystä ylimääräistä hallinnollista taakkaa. Koska tällaiset tavanomaisessa liiketoiminnassa käytetyt tai muutoin liiketaloudellisista syistä perustetut pöytälaatikkoyritykset kuitenkin lähtökohtaisesti vapautuisivat veroseuraamuksista ehdotetun 8 artiklan 1 kohdan, 9 artiklan 3 kohdan tai 10 artiklan 2 kohdan nojalla, resurssien käyttäminen raportointivelvollisuuksien täyttämiseen sekä yrityksessä että Verohallinnossa olisi käytännössä tuhlausta.
Vastaavasti konserneille aiheutuisi ylimääräistä hallinnollista työtä ja kustannuksia, jos ne joutuisivat purkamaan ylimääräiset holdingyhtiörakenteensa välttyäkseen sääntelyltä. Lisäksi tämä työ ajoittuisi päällekkäin OECD:n verouudistuksen toimeenpanon kanssa, joka myös vaatii yrityksiltä merkittävää panostusta. Tämäkin seikka puoltaa jo päätettyjen veromuutosten vaikutusten arviointia ennen nyt ehdotetun sääntelyn edistämistä.
Jos sääntely päätettäisiin ottaa käyttöön ehdotetun aikataulun mukaisesti 1.1.2024 alkaen, olemassa oleville holdingrakenteille tulisi säätää useiden vuosien mittainen siirtymäaika, jotta ylimääräiset pöytälaatikkoyhtiöt ehdittäisiin purkaa.
Kielletty verovelvollisuuden pienentäminen ja edellytykset vapautukselle jäävät ehdotuksesta tulkinnanvaraisiksi
Direktiiviehdotuksen 10 artiklassa säädetään, että 6 artiklan perusteella raportointivelvollisuuden piiriin tulevat pöytälaatikkoyritykset voivat hakea vapautusta velvoitteista, jos pöytälaatikkoyrityksen olemassaolo ei pienennä tosiasiallisen edunsaajan tai konsernin verorasitusta. Keskuskauppakamari näkee riskin siitä, että 10 artiklan tulkinta eriytyy jäsenvaltioittain, mikä olisi erityisesti useassa jäsenvaltiossa toimivan konsernin kannalta epätoivottava tilanne.
Ehdotetusta 10 artiklasta jää tulkinnanvaraiseksi, miten kohdeltaisiin esimerkiksi kiinteistö- tai osakesijoituksiin liittyviä holding-rakenteita, joissa veroetuja ei synny omistusaikana, mutta irtautuminen olisi mahdollista toteuttaa verovapaasti. Jossain määrin tulkinnanvaraiseksi jää myös se, olisivatko (keskinäiset) kiinteistöosakeyhtiöt taikka joint venture -rakenteissa tai private equity -rakenteissa tyypillisesti käytetyt holding-yhtiöt lähtökohtaisesti vapautuksen piirissä.
Direktiiviluonnoksesta ei suoraan ilmene, voitaisiinko verorasituksen pienentämiseksi katsoa verojärjestelmään tavanomaisesti kuuluvien piirteiden hyödyntäminen, kuten osakkeiden hankintavelan korkomenojen (rajoitettu) vähentäminen ja konserninsisäinen tuloksentasaus konserniavustusta käyttämällä. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO:2021:179 hyväksyttiin holdingyhtiörakenteen käyttö yrityskaupan yhteydessä ja todettiin, että lainsäätäjän lähtökohta on ollut, että holdingyhtiöiden käyttöön liittyviä veroetuja rajoitetaan elinkeinotulon verottamisesta annettua lakia muuttamalla, kun kysymys on muusta kuin konsernin sisäisestä järjestelystä.
Keskuskauppakamari katsoo, että jos nykyistä oikeustilaa holdingyhtiöiden hyödyntämisestä Suomessa haluttaisiin muuttaa, se olisi tehtävä avoimen lainsäädäntöprosessin kautta hyvän säädösvalmistelun periaatteita noudattaen. Oikeuskäytännössä hyväksyttyjen rakenteiden verokohtelua ei voida jättää lainsäädännössä avoimeksi siten, että sääntelyn vaikutus vakiintuneeseen oikeustilaan jäisi direktiivin implementoinnin jälkeen verotus- ja oikeuskäytännössä ratkaistavaksi.
Yritysten hallinnollisen taakan pienentämiseksi olisi erittäin tärkeää, että vapautuksen saamisen ehdot ja hakemusmenettely olisivat yksinkertaisia ja selkeitä kaikissa jäsenvaltioissa.
Sääntelyn soveltamatta jättämisestä määrättävät sanktiot
Direktiiviehdotuksen 14 artiklassa säädetään sanktioista. Artiklan toisen kohdan mukaan jäsenvaltion määräämän hallinnollisen sanktion tulisi olla vähintään 5 % yrityksen liikevaihdosta kyseisenä verovuonna, jos yritys laiminlyö ehdotetun 6 artiklan mukaiset velvoitteet, tai antaa väärän tiedon ehdotetun 7 artiklan mukaisia velvoitteita täyttäessään.
Keskuskauppakamari toteaa, että pöytälaatikkoyritysten liikevaihto saattaa vaihdella merkittävästi tilanteesta riippuen. Liikevaihtoon perustuva sanktio ei heijastaisi laiminlyönnin tai väärän tiedon antamisen moitittavuutta.
Keskuskauppakamari katsoo, että laiminlyönneistä aiheutuvat sanktiot tulisi Suomessa määrätä verotusmenettelystä annetun lain 32 §:n, 32 a §:n, 32 b §:n ja 33 §:n veronkorotusta ja myöhästymismaksua koskevien säännösten mukaisesti. Tällöin sanktion määrä riippuisi pääsääntöisesti lisätyn tulon tai lisääntyneen veron määrästä, mikä heijastaisi myös laiminlyönnin vakavuutta paremmin kuin liikevaihdon perusteella laskettu sanktio.
Direktiiviehdotuksen soveltuminen eläkelaitosten käyttämiin sijoitusrakenteisiin
Direktiiviehdotuksen 6 artiklan 2 kohdan 1 kappaleen alakohdan b perusteella eräät rahoitusalan toimijat on vapautettu 7 artiklan mukaisista velvoitteista. Saman kohdan 2 kappaleen alakohdan h mukaan näihin toimijoihin lukeutuvat eläkelaitokset ja niiden sijoitustarkoituksissa perustamat yhteisöt. Koska 2 kappaleen muissa, esimerkiksi sijoitusrahastoja koskevissa alakohdissa ei kuitenkaan ole vastaavaa sääntelyn ulkopuolelle jäävien yhteisöjen omistamia sijoitusrakenteita poisrajaavaa lausetta, jää epäselväksi, sovellettaisiinko sääntelyä esimerkiksi eläkeyhtiön kokonaan tai osittain omistaman sijoitusrahaston omistaman alakonsernin holdingyhtiöihin.
Nyt ehdotettujen muutosten voimaantuloaika on eläkesijoittajan sijoituskauden näkökulmasta lyhyt. Eläkesijoittajat ovat laskeneet tuottoprosentit aikaisemman oikeustilan mukaisesti, ja tuottopotentiaalin muutoksilla olisi merkittäviä vaikutuksia sijoituksiin.
Keskuskauppakamari katsoo, että eläkelaitosten omistamat sijoitusrakenteet tulisi selkeästi rajata sääntelyn ulkopuolelle.